《食品安全法》彰顯的五大特點

食品安全問題一直是人們關(guān)心的話題，“吃得放心”是百姓一種強烈而總是困擾多多的愿望。2月28日，我國的《食品安全法》正式通過了十一屆全國人大常委會第七次會議的審議，并將于今年6月1日頒布實施。這部新法受到了社會的普遍關(guān)注，怎樣理解和把握它的內(nèi)容呢？

衛(wèi)生部政策法規(guī)司　汪建榮

十一屆全國人大常委會第七次會議于2009年2月28日通過的《中華人民共和國食品安全法》，是繼1982年《食品衛(wèi)生法（試行）》、1995年的《食品衛(wèi)生法》之后，又一個食品衛(wèi)生法制建設(shè)史上的里程碑?！妒称钒踩ā吩谘永m(xù)食品衛(wèi)生法行之有效制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)食品安全新形勢，從現(xiàn)階段實際情況出發(fā)，以保證食品安全為主線，針對食品安全監(jiān)管中的“軟肋”，在不同層面、多個角度，進行了體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，為食品安全工作構(gòu)筑了新的框架平臺?？梢韵嘈牛某雠_將會使我國食品安全狀況發(fā)生較大的改觀。《食品安全法》共十章一百零四條，可以歸納為五大特點。

　　貫徹預(yù)防為主的思想

食品從農(nóng)田到餐桌，鏈長環(huán)節(jié)多，監(jiān)管難度非常大。要牢牢把握食品安全工作的主動性，關(guān)鍵在增強監(jiān)管工作的預(yù)見性、前瞻性和針對性。《食品安全法》將食品安全監(jiān)管的關(guān)口前移，設(shè)置了兩個專門的“渠道”，以及時、全面掌握各類食品安全信息，核實、求證食品安全風(fēng)險。一是食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度。通過系統(tǒng)、持續(xù)的監(jiān)測，了解食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素，為食品安全風(fēng)險評估提供數(shù)據(jù)；另一是食品安全風(fēng)險評估制度。通過科學(xué)、實時的風(fēng)險評估，了解食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害，排查食品安全隱患。這兩種制度，著眼于早發(fā)現(xiàn)、早決策，采取有針對性的監(jiān)管措施，把食品安全隱患化解在萌芽狀態(tài)，預(yù)防和減少群體性食品安全事故發(fā)生，制定更加符合科學(xué)、更加符合實際的食品安全標準。

為了預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，《食品安全法》還在四個環(huán)節(jié)上采取了“疏”、“堵”結(jié)合的措施：一是提高準入門檻，在起步線上防止不合格食品流入市場；二是建立信用檔案，把監(jiān)督檢查頻次與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信用記錄掛鉤；三是實行索票索證，確保一旦食品安全出現(xiàn)問題，可以溯源追查到底；四是強制召回食品，防止不合格食品繼續(xù)在市場上流通。

　　體現(xiàn)綜合治理的理念

食品安全是一個看似簡單其實復(fù)雜的系統(tǒng)工程。解決食品安全問題，光靠加強政府監(jiān)管不行，必須采取包括經(jīng)濟、行政、法律、文化、教育等多種手段，通過打擊、規(guī)范、教育、管理等方面的工作，才能從根本上實現(xiàn)食品安全的“長治久安”。

《食品安全法》加大了違法違規(guī)成本，對用非食品原料生產(chǎn)食品，在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能有害人體健康的物質(zhì)，用回收食品做原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品等違法行為，詳細規(guī)定了相關(guān)的刑事、行政和民事責任。同時對生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品，或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，規(guī)定了消費者除可以要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。

《食品安全法》強化了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責任，除規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、食品生產(chǎn)經(jīng)營者安全信用檔案、索票索證等制度外，還確立了不安全食品召回和停止生產(chǎn)經(jīng)營等一系列制度。要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工安全知識培訓(xùn)，配備專職或者兼職食品安全管理人員，做好對所生產(chǎn)經(jīng)營食品的檢驗檢測工作，依法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。

《食品安全法》賦予了行業(yè)協(xié)會明確的職責，要求加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。要求新聞媒體開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準知識的宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督。 食品安全法》加強了執(zhí)行力度。如要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者按照食品安全標準關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑；不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)。同時還規(guī)定，食品添加劑的使用不僅要經(jīng)過食品安全風(fēng)險評估，證明安全可靠，還必須證明技術(shù)上確有必要，否則不被允許使用。

　　突出了科學(xué)監(jiān)管的思路

制定《食品安全法》的目的，是為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。食品安全監(jiān)管須“以人為本”，科學(xué)監(jiān)管。為此，該法在監(jiān)管體制、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管信息等方面，都作出了具體的規(guī)定。

在科學(xué)監(jiān)管方面，食品安全信息的真實性和食品安全風(fēng)險的可控性是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。俗話說，只有“心中有數(shù)”才能“有的放矢”。對于監(jiān)管對象，一是要“說得清”。《食品安全法》規(guī)定了監(jiān)管部門必須通過各種現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的方式，及時、全面掌握各類食品安全信息，確保食品安全信息的真實性，并在這個基礎(chǔ)上，加強對食品安全風(fēng)險的量化監(jiān)控和預(yù)警機制建設(shè)。二是要“管得住”。《食品安全法》針對不同類型的食品生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)定了相應(yīng)的風(fēng)險管理要求，強化其內(nèi)部制度建設(shè)，確保食品安全風(fēng)險可測、可控、可承受，防止出現(xiàn)食品安全風(fēng)險失察、失控的情況。

依法行政是科學(xué)監(jiān)管的核心。《食品安全法》中規(guī)定的各項監(jiān)管制度、措施能不能發(fā)揮作用，取決于能不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

食品安全風(fēng)險積聚的原因之一，就是該糾正的沒有及時糾正，該懲處的沒有及時懲處，其后果就有可能導(dǎo)致食品安全風(fēng)險被無限放大，局部風(fēng)險擴散至系統(tǒng)性、全局性風(fēng)險，釀成無可挽回的損失。從這個意義上說，對食品安全風(fēng)險早預(yù)警、早處置，實際上是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的一種愛護。所以，對違法違規(guī)行為要敢于監(jiān)管，要善于運用法律武器，保持對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動足夠的監(jiān)管壓力?！妒称钒踩ā芬蟊O(jiān)管部門“按照各自職責分工，依法行使職權(quán)，承擔責任”。只有這樣，才能維護食品安全監(jiān)管的嚴肅性、權(quán)威性和公信力?！?

　　構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)與分工負責結(jié)合機制

《食品安全法》規(guī)定的監(jiān)管體制是1＋4體制，即一個部門負責綜合協(xié)調(diào)，四個部門負責分段監(jiān)管。這是一個有分、有合的體制。“分”是《食品安全法》將食品從農(nóng)田到餐桌的全過程，分為農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)四個階段，分別交由農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理等四個部門負責監(jiān)管；“合”是《食品安全法》將與食品全過程監(jiān)管直接相關(guān)的食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定、組織查處食品安全重大事故等，交由負責綜合協(xié)調(diào)的衛(wèi)生行政部門負責。其用意顯然是為了在分段監(jiān)管的條件下，消弭監(jiān)管縫隙，形成監(jiān)管合力，保持一個有效的監(jiān)管整體。

綜合協(xié)調(diào)是食品安全工作的重要制度。為了增強綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性、權(quán)威性和有效性，《食品安全法》對綜合協(xié)調(diào)部門如何發(fā)揮牽頭作用、分段監(jiān)管部門如何發(fā)揮積極作用，在事項上、程序上做了明確具體的規(guī)定。如衛(wèi)生行政部門要會同有關(guān)部門制定、實施食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃；需要調(diào)整計劃的，有關(guān)部門要向衛(wèi)生行政部門提供相關(guān)信息材料；衛(wèi)生行政部門會同有關(guān)部門核實后，及時調(diào)整計劃。又如有關(guān)部門向衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險評估建議，并提供有關(guān)信息和資料后，衛(wèi)生行政部門要及時組織食品安全風(fēng)險評估專家委員會進行風(fēng)險評估，并向有關(guān)部門通報評估結(jié)果；有關(guān)部門根據(jù)評估結(jié)果，依據(jù)各自職責立即采取相應(yīng)措施等。

綜合協(xié)調(diào)制度下的分段監(jiān)管體系，是否能按照預(yù)先設(shè)想的方案達到目標，將取決于有關(guān)部門能不能盡快適應(yīng)新的機制。一是要找準新定位，大膽履行職責；二是要適應(yīng)新要求，不斷提高監(jiān)管能力。在監(jiān)管工作中要努力形成相互配合、互相補臺的濃厚氛圍，使食品安全監(jiān)管的鏈條環(huán)環(huán)相扣，相得益彰。

　　強化細化了食品安全責任制

《食品安全法》明確規(guī)定了政府、政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會和新聞媒體等在食品安全上應(yīng)擔的責任。落實食品安全責任制，是做好食品安全工作的關(guān)鍵。食品安全責任制主要包括食品安全監(jiān)督管理責任制和食品生產(chǎn)經(jīng)營責任制。

《食品安全法》將食品安全工作的職責分為三個層面：第一個層面是各級政府。國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。第二個層面是各級衛(wèi)生行政部門，承擔本行政區(qū)域的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責。第三個層面是縣級以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)行政部門，在各自職責范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。

《食品安全法》將對食品安全監(jiān)督管理部門的評議、考核，納入食品安全監(jiān)督管理責任制。根據(jù)規(guī)定，各級地方政府、政府有關(guān)部門的工作人員違反規(guī)定，不履行職責或者履行職責不當，造成嚴重后果的，要依法追究相關(guān)人員的行政或者法律責任；觸犯刑律的，依法要追究刑事責任。

《食品安全法》上雖然沒有出現(xiàn)“食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責任人”的表述，但從內(nèi)容上明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營者在食品安全上應(yīng)當承擔的主要責任：

一是依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；二是建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工食品安全知識的培訓(xùn)；三是保證生產(chǎn)經(jīng)營條件符合法律、法規(guī)的規(guī)定和有關(guān)要求，從人員、設(shè)備、環(huán)境、標準、工藝、原料、儲運、包裝等方面保證食品安全，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的食品不符合食品安全標準的，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營活動；四是保證食品生產(chǎn)加工工藝科學(xué)、合理，對產(chǎn)品安全進行嚴格規(guī)范，有效控制，不使用非食品原料生產(chǎn)加工食品，不濫用食品添加劑；五是具有保證食品安全的檢驗、檢測手段，未經(jīng)檢驗合格的食品不出廠或者不銷售，已經(jīng)上市銷售的，要立即召回；六是自覺接受社會和政府監(jiān)管部門的監(jiān)督等。

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